中国汽车产业发展（泰达）国际论坛

李万里谈汽车企业及产品准入管理制度

2021-07-09 16:03

值此建党百年之际，论坛特别策划了以“重温时代记忆共话产业未来”为主题的庆祝建党百年专题访谈展播，邀请老一辈汽车行业变迁的见证者，系统地回顾中国汽车产业重大政策制定的背景、产业变革的历程，并畅谈新时代下汽车产业发展趋势，提出期待和希望。回顾历史，展望未来，激励新一代汽车人为中国汽车产业发展壮大不懈努力，早日实现汽车强国梦。

本期访谈嘉宾是工业和信息化部原产业政策司副巡视员李万里先生。李万里先生是中国汽车准入管理政策的重要参与者和推动者，参与了自1985年以来的历次政策调整，对该领域具有十分独到的见解。

问题一：请您谈一谈中国汽车准入管理政策制定的时代背景。

李万里：中国汽车产业的准入管理是从计划经济的基础上起步，在市场经济的形成过程中不断成长、成熟和完善起来的。建国后，国家只批准一汽、二汽等少数企业从事汽车制造。汽车产品作为统配物资，按照计划进行统一生产，统一分配，没有汽车销售、市场一说。改革开放后，为搞活地方经济，各地纷纷上马汽车建设项目，一大批汽车维修厂、军工企业纷纷转入汽车行业，开始制造汽车。到八十年代初期，全国汽车生产企业的数量有了大幅度的增长，但销售方面依然是半计划状态，直到1985年初国家在广州试办了全国第一家汽车交易市场，这才有了汽车销售这一概念。

上世纪八十年代中期，由于汽车生产企业遍地开花，重复建设现象严重，且这些企业规模普遍偏小、产量偏低、水平较差，行业散乱差的情况比较严重。为了加强宏观治理，国家开始对汽车产业项目建设和企业及产品准入实施严格的管理制度。从这一时期以行政管理为主一直到2004年汽车产业的管理纳入法治化体系，一系列的汽车产业管理及准入政策对早期中国汽车产业的发展起到了重要的引导、规范和推动作用。

问题二：伴随着不同时期汽车产业的发展，汽车产业准入管理制度经历了哪些调整？这些调整对汽车产业发展产生了什么影响？

李万里：1985年，根据国务院授权，由当时承担汽车工业管理职能的中国汽车工业公司牵头，与公安部、交通部和建设部联合对汽车生产企业及产品实施“目录”管理制度。规定只有在“目录”内的企业才能生产和销售指定的车辆产品；公安交管部门根据“目录”核发牌照；交通部和建设部根据“目录”监督旗下的企业生产（当时绝大多数汽车生产企业是交通部和建设部的下设单位）。

随着国家机构改革工作的推进，各部委的职能也在不断进行转换和调整,汽车企业及产品准入的管理职能先后由中国汽车工业公司（包括中国汽车工业联合会、中国汽车工业总公司）、机械工业部、国家机械工业局、国家经贸委、国家发改委和工业信息化部等部门承担。在这个过程中，公安部、交通部和建设部等三个部门相继退出了“目录”的发布工作。

2001年，原国家经贸委发布了《关于车辆产品目录管理改革有关问题的通知》，将“目录”管理改为公告管理，即《车辆生产企业及产品公告》。

2003年8月，《中华人民共和国行政许可法》颁布实施。依据行政许可法，国务院2004年6月颁布《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院412号令），明确由国家发改委承担“汽车生产企业及产品公告”的行政许可事项。至此，汽车企业及产品准入管理制度完成了法制化的转化历程。

2008年，随着国家机关职能调整，此项行政许可事项转入工业和信息化部。

2018年以来国家发改委、工业和信息化部先后发布实施了《汽车产业投资管理规定》（2019年1月10日起施行）和《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》（2019年6月1日施行）两个重要文件。这是继1994年《汽车工业产业政策》、2004年《汽车产业发展政策》之后的又一组重要的产业政策。目标是建立准入前国民待遇+负面清单制度，形成内部改革的“倒逼”机制，以保障各类市场主体公平竞争，形成产学研一体化创新机制,构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。这两个文件具有鲜明的“普惠化、功能性”产业政策的特征，使我国汽车产业管理政策从关照特定产业、企业和产品，转到保障各类市场主体公平竞争的方面来。以往项目建设和生产准入资质的“价值”大大贬值。

问题三：中国汽车准入政策在整个改革的过程中，请您谈谈发生过哪些影响汽车产业发展进程的重大事件？

李万里：第一个是国际性的大事件。在加入WTO框架谈判的历史关头守住了国家发展利益和产业安全。

2000年末，经过多年拉锯，中国加入WTO框架谈判取得初步成果，开始进入签署文本的最后阶段。在与欧盟确认签署最终文本的当口，欧盟突然要求增加一项新内容，即要求中方取消1994年版《汽车工业产业政策》中关于限制外方汽车企业股比的规定。当时，我国汽车工业还很薄弱，尤其在乘用车方面，中国品牌才刚刚起步，还远未达到产业化的规模，不具备完全对外开放的条件。欧盟在这样重要的历史博弈节点提出这样的额外条件，我国前方谈判代表与国家经济贸易和汽车工业主管部门承担了巨大的内外压力和风险。经过艰难博弈，有理有利有节地拒绝了外方要求，保留住整车合资股比的限制政策，文本得以顺利签订。今天回头看，它至少为起步期的我国汽车企业赢得了至少20年的发展保护期。

第二个大事件在国内也是“破天荒”的，是打破常规，率先对内开放。

加入WTO前，原国家计委、国家经贸委在全国范围调研后向国家提出“在对外开放前先行对内开放”的意见。建议批准一批“计划”外的企业生产乘用车，以“鲶鱼效应”推动中国汽车产业发展。之后形成了吉利、南汽、江苏悦达、奇瑞、华晨汽车和长城汽车等企业进入轿车生产领域是管理体制改革在政策方面的重大突破。在中国加入WTO前国家做出“放开一批企业”决定的重要意义在于，尽管项目审批制度的基本框架犹在，在特定的历史节点上，打破常规上下一心巩固国家发展利益和产业安全成为主旋律。之后的历史证明，包括这批企业在内的吉利、长城、奇瑞等民企和一些地方国企脱颖而出，不断取得令世人刮目相看的优异业绩。自此中国品牌轿车市场的比例逐渐提升，外资品牌轿车的价格一路下跌，汽车开始进入寻常百姓家，逐渐成为拉动国民经济发展，提高人民生活水平的支柱产业。

问题四：面对电动化、网联化、智能化的快速发展，中国汽车产业准入管理也将发生新的变革，对此，您有哪些建议和思考？

李万里：国务院办公厅2020年10月印发的《新能源汽车产业发展规划（2021—2035年）》是由工业和信息化部牵头，中财办、科技部、发改委、财政部、交通部等12个部门会签完成的。其中，对汽车产业定位的表述是：电动化、网联化、智能化。自国家明确提出“碳达峰”和“碳中和”发展目标的时间表后，汽车“低碳化”的定义已更加清晰，也更加紧迫起来。我觉得低碳化、信息化、智能化作为汽车产业的地位可能更贴切一些。

一、“低碳化”已经成为汽车产业高质量发展的首要任务。

如果说“信息化”、“智能化”可以依赖正趋于形成的垂直分工+水平分工的纵横交错网状交织的产业链的新生态系统推动发展的话，那么完成“低碳化”指标则必须要以汽车自身为主，否则传统汽车产业就真的要退出历史舞台了。

我认为，实现“碳达峰”和“碳中和”的边界条件至少有三条。

边界条件一：是要以国家目标确定产业目标。

习总书记明确指出，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。从国家目标和产业使命思考，汽车产业可能还要争取早日实现双碳目标，因此任务异常艰巨，但必须要完成，否则就要严重影响国家“30/60”目标的实现。

边界条件二：近期目标必须要确保远期目标实现。

2028年左右汽车碳达峰不能随波逐流，只能比2025年国家目标（18%）更加严格。才能与汽车产业2050年左右“碳中和”的远期目标有效连接，一定要以确保汽车产业链供应链2050年左右实现“碳中和”来制定近期目标。

边界条件三：要以汽车的保有量支撑“碳达峰”指标。

实现“碳达峰”的指标看的不是汽车的销量，更不是增量，一定是保有量水平。更为严峻的是，即使2028年左右实现“碳达峰”，汽车市场仍在扩张，汽车保有量还将保持着持续的增长态势。在这种形势下，我认为未来要明确各产业责任，厘清任务，提出可行方案。

二、智能汽车作为新兴业态的重要载体，是汽车强国战略选择。

2020年2月，国家发改委、工业和信息化部等11部委联合印发了《智能汽车创新发展战略》，作为智能汽车的国家顶层战略，为智能汽车产业的未来发展指明的方向。智能汽车已成为全球汽车产业发展的战略方向，在我国，智能汽车发展具备一定的战略优势，具体表现在：中国强调集中力量办大事的制度优势显著；汽车产业体系完善，发展基础扎实；互联网、信息通信等领域网络通信实力雄厚；路网规模、5G通信、北斗卫星导航定位系统的基础设施保障有力；汽车市场需求前景广阔。未来中国智能汽车想要获得长足发展，仍需建立完善6项体系，即建设技术创新体系、产业生态体系、基础设施体系、法规标准体系、产品监管体系和网络安全体系。

在信息化、智能化发展方面，还需要特别注重以下几个问题：一是中国智能汽车发展模式不可复制；二要注意技术路径不同，评价方式也应有所不同；三是当前的重头戏不是L4级智能汽车。从中国“车上+车下”的技术路线考虑，智能汽车必须依托智能交通、智能社会共同成长；四是在宏观层面对具体技术路线、系统、部件的选择上不要过度干预。

由于智能汽车的发展存在较多不确定因素，未来的发展方向需要交给技术和市场去评判，期待在实践中得到答案。因此，各地智能汽车发展战略就要担负起这样一个历史责任：发现问题、提出方案、先行先试、以点带面。

问题五：非常认同您刚才提到的关于汽车在低碳化、信息化、智能化领域发展过程中提到的一些设想，那么最后再请您谈一谈未来对汽车产业发展的期望。

李万里：中国汽车产业从数量到质量的发展的进程中，要在政策体系、发展形态、企业再定位、产业再定义和确保产业安全等方面发生重大变化。

一是政策体系将朝着普惠化、功能性方向转变。

习总书记曾提到：要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变。“普惠化”产业政策就是要从关照特定产业、企业和产品，转到保障各类市场主体公平竞争;“功能性”产业政策是要从选产业、定项目等弥补短缺的粗放发展模式，转到强化创新驱动，加强基础研究,构建共性技术研发平台，形成以需求为导向、企业为主体的产业体系。

中央经济工作会议指出:在推动国家全方位对外开放中要由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。“制度型开放型产业政策”，即从商品开放到制度开放。主要是指从以往“边境开放”向“境内开放”拓展、向“境外延伸”深化，形成与国际高标准经济规则相接轨的基本制度框架和行政管理体系。

十三届人大第二次会议通过《外商投资法》，规定对外商投资全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度。总结来看，就是中资机构和外资机构皆可依法平等进入负面清单之外的领域和业务，推动落实“非禁即入”。

二是新模式、新平台、新业态将接踵而来。

汽车产业未来要以新模式提高“流动性”效率，以新平台延续中国制造业的产业链，以新业态实现中国高效出行的历史命题。因此，企业再定位发展模式的时候要从数量型转向质量型。

三是企业再定位则要实现以下指标。

突出电动化、智能化、网联化核心技术的创新性；呈现技术贡献的双向性；发挥产品研发的互补性；鼓励品牌建设的共享性；坚持国内外市场的开放性；维护供应链选择和定价的互利性；增强合资企业中方的能动性；提升构建全球价值链能力的主动性；体现多元包容，东西合璧的中国文化属性；凸显汽车产业“范式革命”的时代性。

四是要重新定义汽车产业。

首先，要培养具有“自主”核心技术的企业群体。其次，要形成对市场具有“可控”能力的汽车产业。同时要加大防范安全风险的保障能力，确保产业链的“完整”生态环境。

目前，汽车产业链形态从以主机厂牵引的“纵向”为主，转向“纵向+横向”相互融合为主的模式。产业链、供应链结构的深度广度在变,整车企业也从链条的源点变为其中的一个节点。

在“十四五发展规划”的“第三节推动制造业优化升级”强调“发展服务型制造新模式”。所以将来中国汽车产业很可能既不是“互联网+”，也不是“汽车+”。“汽车+服务业”要形成新的模态，既不是第二产业，也不是第三产业，可能会出现一个新的业态、新的模式。

中国汽车产业发展的韧性很强，比如说国家经济向好、市场消费高涨、产业链完整等均是产业韧性的表现。汽车产业是我国自身兼具传统产业、优势产业、战略性新兴产业和未来产业属性的支柱型产业，目前国内优质企业适销对路的产品系列的形成，推动着产业快速发展。但我们仍需注意一个问题，就是技术创新。“数字化下的汽车”靠的就是创新，“创新”在近期看可能是个“减分项”，但长远看绝不仅仅是个“减分项”，实际是“否决项”，这需要全行业引起高度重视。

五是发展的同时一定要确保产业安全。

2019年9月中共中央、国务院印发的《交通强国建设纲要》提出：加强智能网联汽车（智能汽车、自动驾驶、车路协同）研发，形成自主可控完整的产业链。这是改革开放40多年来，中央第一次明确提出产业链、供应链的安全问题。

2020年8月24日总书记在在“经济社会领域专家座谈会”的讲话中强调：“越开放越要重视安全，越要统筹好发展和安全，着力增强自身竞争力、开放监管能力、风险防控能力，练就金刚不坏之身”。

在“十四五”规划中，安全成为出现频率最高的词汇。规划通篇十九篇六十五章，“安全”二字出现整整180次。其中经济安全5次，产业安全2次。

从上述内容中，足以见得中央对产业安全高度重视，确保安全对于汽车产业未来发展起到保障作用，不容轻视。

未来在以国内循环为主、国际国内相互促进的双循环的新发展格局中，关键是要思考产业政策再定位和汽车管理体制再定位的问题，上述观点是对衡量汽车产业政策和管理体制未来变革的一些思考，希望能够引发业内展开研讨，厘清思路并提出落实新发展理念的一组政策群，不断推动汽车产业可持续高质量发展。