陈斌谈汽车产业政策的作用与影响

2021-07-19 10:16

 中国汽车产业发展（泰达）国际论坛定位为汽车行业高端智库论坛，2021年以来，从战略性高度和全新视角出发，围绕行业共同关注的热点话题，论坛举办了系列化专题活动，为新时期汽车产业的高质量发展献智献策。

值此建党百年之际，论坛特别策划了以“重温时代记忆共话产业未来”为主题的庆祝建党百年专题展播访谈，旨在弘扬中国汽车人艰苦奋斗、开拓创新的精神，回顾历史，展望未来，激励新一代汽车人为中国汽车产业发展壮大不懈努力，早日实现汽车强国梦！

本期有幸邀请到的访谈嘉宾是中国机械工业联合会执行副会长陈斌先生。陈斌执行副会长作为中国汽车工业产业政策制定的参与者和见证者，围绕“汽车产业发展政策调整及其深远影响”这一话题发表了深刻的见解。

以下是本期泰达汽车论坛庆祝建党百年专题展播访谈内容：

中国机械工业联合会执行副会长 陈斌（曾任国家发改委工业司司长、产业协调司司长）

问题一：1994年汽车工业产业政策制定时代背景是什么，产生过哪些重大影响？

陈斌：改革开放初期，由于我国汽车工业原有基础薄弱，资金和技术严重缺乏，只能通过合资方式引进外资和产品来满足不断增长的市场需求。到现在经历了三个阶段：第一阶段是自1984年起设立北京吉普、上海大众和广州标致等合资企业。到1994年，国内需求暴涨，且以集团消费为主，产量供不应求。通过总结10年的实践经验，1994年首次发布了《汽车工业产业政策》，确定了中方股比不低于50%、同一家外国企业设立同类产品合资企业不超过2家和引进产品国产化等政策。

1994年3月12日，国务院正式印发《汽车工业产业政策》，1994年7月4日，人民日报以新闻通稿方式对外公开发布，评论员文章是我写的。

关于汽车工业产业政策制定过程，记得1993年4月份，中央有个批示，要制定汽车产业政策。5月份开始酝酿起草，什么叫产业政策？产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。产业政策的功能主要是为了弥补市场缺陷，有效配置资源，保护弱小民族产业的成长。1992年生产了108万辆汽车，其中轿车生产了16.3万辆，花了25亿美元进口CKD组装，轿车企业“三大三小”，当时搞生产计划精确到个位数。

当时我们一致认为规范管理是很重要的内容，计划一个月起草初稿。这期间机械部也在长春开三天会，外经贸委提出不能规定外方股比，与会代表一致同意在国家计委稿子上修改完善，当时机械部提供的稿件可作为背景资料，外经贸委意见可作为参考，中央财政领导小组也专门听了汇报。

这是我国第一部产业政策，以前没有任何范例。我的工作范围是制造业中除了电子信息产业外，都在我这。石化化工、冶金建材、机械装备、汽车造船、轻工纺织、食品烟草等，了解了这些行业的发展历程和现状后，更加感觉到当年出台的汽车工业产业政策是及时的、正确的。我要肯定它的一些特点：

一是这是个综合管理的政策群（政策目标和产品发展重点，产品认证，产业组织政策，产业技术政策，投资、融资政策，利用外资政策，进口管理政策，出口管理政策，国产化政策，消费与价格政策，相关工业和社会保障政策，产业政策，规划与项目管理等等）。其最大特点是统一了当时国务院各部门对汽车工业管理的政策原则，避免了出台各行其是、相互交叉的管理政策。

二是产业政策的出台，理顺了政府管理，约束了个人决策。政策性管理，政府管理产业规范化。

三是利用外资政策：国家鼓励汽车工业利用外资发展我国的汽车工业。

四是汽车零部件国产化政策。利用外资政策中汽车零部件大胆放开，没有合资独资限制。

五是实行了国产化级差关税。国家根据汽车工业产品的国产化率，制定进口关税的优惠税率。凡达到下列国产化标准的，可享受不同的优惠税率：引进M类整车技术的产品国产化率达到40%、60%、80%，实行不同的进口关税（原220-240%）。

1994年的《汽车工业产业政策》由于是我国第一部行业性质的产业政策，大家都有新鲜感，当时争议不大，甚至作为后续不少行业制订产业政策的范本，今天尽管有许多不同意见，但我认为：一是许多人对政策出台当时的背景不甚了解；二是当时制定汽车产业发展政策有一些局限性。

1994年《汽车工业产业政策》最大的贡献，一是规范了政府管理，二是明确了中国汽车工业的发展战略，汽车发展进入家庭，为大众服务。三是坚持了国产化，发展了汽车零部件，为中国汽车产业发展打下了基础。四是汽车工业对外开放中，坚持了中方不低于50%的股比，为中国汽车产业发展预留了阵地和舞台。

问题二：刚才我们在您的表述中清晰地了解了《汽车工业产业政策》的制定背景及重要意义，那么，后来在2004年，汽车产业发展政策出现调整，又是从哪些方向进行考虑的？

陈斌：从1994到2004年，主要跨国汽车企业蜂拥而至，整车合资企业数量持续增加，随着我国于2001年正式加入WTO，市场进一步开放，产业国际化程度明显提高。通过总结第二个10年的经验和教训，2004年发布了第二个产业政策——《汽车产业发展政策》，延续了合资企业股比限制，提出了重视经营自主品牌的要求，并为民营企业进入轿车生产领域参与竞争提供了机遇。

我先来谈谈当时制订《汽车产业发展政策》所面临的形势。进入新世纪，我国汽车市场和汽车工业均出现高速增长，2002年国产汽车销售324.8万辆，同比增长36.7%。加入WTO以后，制订《汽车产业发展政策》既要符合WTO规则和我国加入时的承诺，又要采取必要的应对措施。

形势与应对措施如下：

1、面临关税逐年下调至25%，整车与零部件关税10%倒挂，采取了整车特征认定办法。

2、随着2005年进口放开，提出品牌专卖和国内外汽车生产企业建立独立的品牌销售网络。

3、发动机厂的设立不收股比限制，提出新建乘用车、重型载货车生产企业投资项目应包括为整车配套的发动机生产。

4、2-3年来，汽车市场急剧扩大，投资项目审批改革滞后，致使市场竞争不充分。投资项目审批放开，同类产品扩大产能不核准，只备案。只对新建整车和发动机企业和跨类产品生产企业核准、设定条件。

5、同时，面对外方控制设计权，提出积极开发具有自主知识产权的产品，实施品牌经营战略，将商标品牌单列一章。

6、面对外方要控制销售，提出品牌专卖和国内外汽车生产企业建立独立的品牌销售网络。转让销售环节的权益给其他法人机构的，应视为原投资项目可行性研究报告的重大变更，需重新报批。

新的《汽车产业发展政策》从03年4月下旬开始向向社会各界广泛征求意见和建议，了解各界人士对我国汽车产业发展的想法。在近一个月的时间内，国内数十家汽车企业及汽车行业专家、学者、各大外商驻京办事处、欧洲联盟欧洲委员会驻华代表闭、欧盟商会及汽车工作委员会、日本自动车工业协会、以及部分国外汽车厂商等都发来书面意见。

5月下旬，完成《汽车产业发展政策》（征求意见稿）。在所有修改意见、建议中，有这样几类情况：

1、现有汽车生产企业几乎一致同意和支持《汽车产业发展政策》的主要思想和观点，提出的修改意见是积极的。

2、汽车零部件企业的意见是国家要给予更大的支持力度。

3、地方政府的意见主要是放权，下放给地方审批权。

4、社会科技界积极拥护，提出的修改意见主要是如何强化自主知识产权的产品开发和自主品牌建设。

5、社会经济界有拥护也有反对，实质上是对汽车工业发展国家在宏观调控和市场竞争如何相结合、孰轻孰重的问题。

6、国家机关各部门总体持支持态度，但在管理职能等方面存在不同意见，问题不大，但影响了出台的时间。

对于国家是否需要制订产业政策引导汽车工业发展问题，国家领导在讲话中提到：汽车是国民经济的支柱产业，对整个工业化有带动作用，汽车发展不仅促进了生产，而且能满足人们的消费需求，国家对这个行业是高度重视的。汽车产业在中国方兴未艾，有正确的产业政策引导行业发展很有必要。政府对经济调节最重要的手段之一是产业政策，搞《汽车产业发展政策》是完全必要的。

在执行过程中，2004年的《汽车产业发展政策》与1994年《汽车工业产业政策》相比较，新的产业政策取得了如下进步：

1、取消了与世贸规则和我国加入世贸组织所做承诺相违背的部分，如要求外汇平衡、国产化比例和出口承诺的政策等。

2、大幅度减少行政审批，该管的管住，该放的放开，强调依靠法规、技术标准引导产业。

3、提出了品牌战略，重视汽车企业建立品牌销售和服务体系。

4、促进国内汽车企业集团做大做强，引导现有汽车生产企业兼并、重组。

5、引导汽车消费行为，鼓励使用节能和新能源汽车。

6、规范汽车市场秩序，维护汽车消费者权益。

7、促使有关部门和地方政府为消费者使用汽车创造条件，打破地方保护和分割市场的行为并实施规范管理。

问题三：此轮调整过后，请您在为我们阐述一下2009年发布的《汽车产业调整和振兴规划》存在哪些重大意义？

陈斌：从2004年到现在，在新的产业政策指导下，汽车工业持续快速发展，合资企业生产规模进一步扩大。为应对国际金融危机，保持国民经济平稳较快发展，2009年发布实施的《汽车产业调整和振兴规划》，进一步促进了汽车消费和产业结构调整，是向年产2000万辆迈进的一个重要规划。这一政策使我国连续5年成为世界第一汽车产销大国，国内轿车需求增长迅速，合资企业的市场优势更加明显。

2008年8月份以来，受国际金融危机影响，国内外汽车市场急剧萎缩，我国汽车产销量出现了较大幅度的负增长，产业发展陷入困境，结构性矛盾日益突出。汽车工业经历了多年的高速增长，内部结构和外部环境积累了诸多的矛盾，必然要有一次大的调整，国际金融危机客观上对汽车产业结构调整形成了倒逼机制。受此影响，我国经济下行压力加大。党中央、国务院提出将保持经济平稳较快发展作为首要任务，做出了一系列重大决策和部署，明确了“出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实”的工作要求。

2008年11月26日，国务院第37次常务会议决定，决定大力支持重点产业发展，抓禁制订实施钢铁、汽车、造船、石化、轻工、纺织、有色金属、装备制造和电子信息产业等重点产业振兴规划，以此作为应对危机、保持经济平稳较快发展、推动产业升级的重大措施。

2009年初出台的十大产业调整和振兴规划，对国民经济保增长、扩内需、调结构、促发展起到了明显的作用。其中效果最为显著的是汽车产业，这主要是因为《汽车产业调整和振兴规划》调控政策的立足点是扩大内需、引导消费。通过鼓励汽车下乡、鼓励小排量汽车消费、鼓励汽车报废更新和以旧换新，以及规范和创造良好的市场消费环境等措施调控市场，引导企业根据市场需求，自觉地进行产品结构调整。

汽车具有生产资料和耐用消费品双重属性，汽车工业发展既提高了人们的生活水平和质量、带动消费水平升级、促进了国民经济发展，但同时也消耗了大量自然资源，污染了空气，同时城市道路建设和改造远远比不上汽车工业增长的速度。因此，许多大中型城市的交通拥堵，行人与行车、停车争路的现象愈其严重。上述问题说明汽车产业的发展和社会的方方面而密切相关，政府要在多种矛盾中谋求一种平衡，使得汽车工业发展与相关产业发展相协调，与社会生活环境相和谐。

为此，2014年国务院印发了《节能与新能源汽车产业发展规划》。规划提出以纯电驱动为新能源汽车发展和汽车工业转行为的主要战略取向，当前重点推进纯电动汽车和插电式混合动力汽车产业化。并设立了到2015年，纯电动和插电式累计销量达到50万辆，2020年达到200万辆的总体目标。足以看出，中国新能源汽车起步不晚，发展也很快，在当时虽不属世界领先，但也并不落后。

以上是我就《汽车车工业产业政策》、《汽车产业发展政策》《汽车产业调整和振兴规划》起草的宗旨以及产生的效果和影响，结合自己的工作实践和体会跟大家进行的交流。政府采用产业政策来指导或者说引导产业健康发展并不是唯一的手段，特别是不同产业产生的效果可能会不同，汽车因有企业和产品公告的约束，效果更好，没有约束的产业政策效果并不理想。我认为，未来政府对产业管理应走向法制化，利用技术法规的手段进行管理，而非红头文件加标准的管理模式。